Un testimone d’eccezione spiega come la speranza di una cooperazione duratura tra Russia e Occidente alla fine degli anni Novanta si è trasformata in una profonda frattura geopolitica. Attraverso la sua esperienza diretta nell’OSCE e nella NATO, l’ambasciatore Lamberto Zannier ripercorre l’evoluzione delle relazioni tra Russia e Occidente. Nonostante alla fine della Guerra fredda ci fossero segnali di cooperazione tra la Russia e l’Alleanza Atlantica, questi sforzi si scontrarono con le resistenze interne in Russia, con la divisione tra gli alleati occidentali e con le difficoltà nel riformare la NATO per adattarla al nuovo contesto geopolitico. La progressiva espansione della NATO verso Est, la mancata ratifica del nuovo Trattato sulle forze convenzionali in Europa e il risentimento russo per le interferenze occidentali nello spazio post-sovietico hanno ulteriormente inasprito le tensioni. Preparando il terreno per i conflitti successivi.
Negli ultimi vent’anni abbiamo assistito a un progressivo deterioramento dei rapporti tra la Russia e l’occidente sfociato nell’invasione dell’Ucraina e nel più sanguinoso conflitto in Europa dopo la fine della Seconda Guerra Mondiale. Ma quali sono le origini profonde di questo confronto tra Russia e Occidente? Avremmo potuto fare qualcosa per evitarlo? Per aiutare a rispondere a questi quesiti metterò a disposizione alcune osservazioni che ho effettuato in prima persona durante i miei anni di servizio nella NATO e successivamente, in varie capacità, presso l’OSCE a Vienna.
Quando arrivai a Bruxelles nel luglio del ‘91, il Patto di Varsavia era appena stato smantellato e l’Unione Sovietica era in posizione di grande debolezza. Al quartier generale della NATO si cominciava a parlare di missione compiuta e ci si chiedeva quale sarebbe stato il futuro dell’alleanza. L’anno precedente, in occasione di un vertice straordinario della CSCE a Parigi, era stata adottata una Carta per una nuova Europa in cui si annunciava la fine di un’epoca di divisioni e confronto politico e militare e si proclamava l’avvio di democrazia, pace e cooperazione in condizioni di pari sicurezza per tutti i Paesi europei. In questo nuovo contesto, anche alla NATO si iniziò a considerare un processo di cooperazione e di dialogo con quelli che erano stati i membri del Patto di Varsavia.
Così, il 19 dicembre del 1991, nella più grande e più nascosta sala del quartier generale della NATO si riunirono per la prima volta i ministri degli esteri di questi Paesi per la riunione inaugurale del neo-istituito Consiglio di Cooperazione dell’Atlantico del Nord (NACC). Ll’Unione Sovietica era rappresentata dall’ambasciatore a Bruxelles Nikolay Afanasevsky, che a metà dei lavori venne chiamato fuori dalla sala. Appena rientrato, chiese la parola per annunciare che aveva testé parlato al telefono con il presidente Boris Eltsin, che lo aveva incaricato di annunciare che l’Unione Sovietica avrebbe cessato di esistere il successivo 31 dicembre. Come ambasciatore sovietico, di conseguenza, non era in grado di prendere alcuna posizione in merito alle conclusioni della riunione del Consiglio di Cooperazione, i cui seguiti sarebbero stati gestiti dai Paesi successori. Un momento storico per la NATO.
Il ministro degli Esteri tedesco Hans-Dietrich Genscher prese immediatamente la parola per ricordare che era appena stato concluso il trattato sulle Forze Armate Convenzionali in Europa che prevedeva limiti sugli armamenti dell’Unione Sovietica e che occorreva con urgenza ridistribuire queste limitazioni tra i paesi successori dell’URSS a est degli Urali. Venne dunque deciso di avviare al quartier generale della NATO un processo di riflessione e negoziato per concordare le regole che governassero questa ridistribuzione degli obblighi dell’ex Unione Sovietica. In una serie di riunioni durante i successivi sei mesi si arrivò a mettere a punto un documento che enumerava i principi chiave sulla cui base si sarebbe poi conclusa con successo, nei negoziati a Vienna, l’effettiva ridistribuzione degli armamenti dell’armata rossa e dei relativi obblighi di riduzione tra otto Paesi successori dell’URSS.
In quel periodo, diplomatici russi iniziarono a frequentare assiduamente gli uffici della NATO e si aprì, anche con loro, un informale dibattito sul futuro del processo di cooperazione avviato col NACC. I russi in sostanza mostravano interesse a esplorare modalità più approfondite di cooperazione con l’alleanza atlantica, rilevando peraltro che essa doveva venire riformata. Se è un’alleanza difensiva, si chiedevano, verso chi è diretta? I russi osservavano che in questo nuovo clima cooperativo anche la NATO avrebbe dovuto essere adattata, si sarebbe dovuta trasformare in un’istituzione dedita alla cooperazione nel campo della difesa, possibilmente aperta a sostenere l’ONU nelle sue attività di peacekeeping cui la Russia stessa si diceva disponibile a contribuire assieme ai membri della NATO.
Il ministro degli esteri russo Andrey Kozyrev era particolarmente attivo nel proporre un percorso di avvicinamento della Russia alla NATO, sollecitando riforme ma anche aperture politiche, evocando assicurazioni da fornire alla Russia che la NATO sarebbe rimasta aperta a una costruttiva collaborazione. Vi erano difficoltà, peraltro, su vari fronti. In Russia, Kozyrev rappresentava una nuova dirigenza liberale, aperta a riforme democratiche e allo sviluppo di rapporti collaborativi con l’occidente, sostenuta dalla nascente oligarchia e dallo stesso presidente Eltsin.
Se questa prospettiva sembrava dischiudere buone opportunità di sviluppo per un Paese messo in ginocchio dalla profonda crisi economica che l’aveva prostrato all’inizio degli anni Novanta, essa rimaneva – ci si diceva – osteggiata dalla burocrazia, dagli apparati militari e di sicurezza e, in Parlamento, da vocali membri dell’opposizione a Eltsin. La Russia, sembrava suggerire Kozyrev, aveva bisogno di un forte supporto esterno per completare le riforme necessarie e fare passi concreti nello sviluppo di una nuova e articolata relazione complessiva con i Paesi dell’occidente. Ma il campo occidentale era diviso e permanevano dubbi sulla reale capacità della Russia di riformarsi.
Fu così che in occasione di una Conferenza Ministeriale CSCE a Stoccolma nel dicembre 1993, Kozyrev pronunciò un durissimo intervento, accusando la Nato di non essersi riformata, condannando le interferenze occidentali in Jugoslavia e annunciando che la Russia avrebbe garantito i suoi interessi anche con il ricorso allo strumento militare, istituendo una propria contrapposta sfera di influenza nello spazio ex-sovietico. Dopo mezz’ora, il ministro degli Esteri Kozyrev chiese nuovamente la parola e chiarì che né lui né il Presidente Eltsin condividevano il contenuto della sua precedente dichiarazione, ma che essa rifletteva sentimenti diffusi tra l’opposizione nazionalista che avrebbe preso il sopravvento se le politiche di apertura all’Occidente fossero fallite.
All’interno della Nato, vi furono in effetti passi in avanti nella cooperazione con la Russia. In materia di armamenti nucleari, gli americani attivarono un gruppo di cooperazione per l’assistenza tecnica e finanziaria (fondo Nunn-Lugar) alla Russia nello smantellamento dei sistemi nucleari obsoleti e per la completa denuclearizzazione degli altri Paesi ex-sovietici, inclusa l’Ucraina, a fronte delle cui esitazioni verranno poi fornite garanzie con il Memorandum di Budapest del 1995.
In aggiunta, venne istituito un gruppo di lavoro sulla cooperazione in materia di operazioni di pace che si ispirava alla nuova agenda per la pace del segretario generale dell’ONU Boutros Boutros-Ghali. Il gruppo si riunì regolarmente tra il 1993 e il 1994 con la partecipazione di tutti i Paesi partner della Nato, inclusa la Russia (molto attiva in questo contesto), e produsse un interessante e innovativo rapporto per i ministri concordato per consenso tra tutti i partecipanti. Ma questo rapporto rimase nel cassetto e non ebbe seguiti. Nello stesso periodo, alla fine del 1994, la Russia rifiutò di accettare il programma di lavoro congiunto NATO-Russia, poiché era stato imposto dalla NATO senza reali consultazioni con la parte russa. Si cominciava a delineare una svolta nei rapporti tra Mosca e Occidente, nonostante gli sforzi di Eltsin di mantenere un atteggiamento di apertura.
Non a caso, proprio in questo periodo a Washington si era conclusa una review strategica sul futuro dell’Alleanza, che rifletteva la cosiddetta «dottrina Clinton»: gli Stati Uniti, come unica superpotenza dopo la fine della Guerra Fredda, avocavano a sé una responsabilità globale per la promozione della pace e il sostegno della crescita democratica dei Paesi. La NATO sarebbe servita come uno strumento importante per l’attuazione di questa dottrina, sia attraverso una sua graduale estensione verso Paesi che dimostravano una vocazione democratica e un impegno alle riforme necessarie, sia attraverso l’utilizzazione dello strumento militare in cooperazione con gli alleati, laddove necessario.
La Russia, che veniva definita una «potenza regionale», avrebbe dovuto dare prova di una sua capacità di rinnovamento e riforma per poter aspirare a un a rapporto di collaborazione più approfondito con la NATO, ma nel frattempo avrebbe ricevuto assicurazioni che ogni allagamento dell’Alleanza verso Est non sarebbe stato diretto contro di essa e non avrebbe generato nuovi spiegamenti di forze sul territorio dei nuovi membri.
L’Atto Fondatore NATO-Russia sembrava un concreto passo in avanti, ma nella realtà non incise molto sulla dinamica dei rapporti tra le parti. La campagna aerea della NATO contro la Repubblica Federale di Jugoslavia nel contesto del conflitto in Kosovo inasprì le tensioni e dimostrò l’inadeguatezza del meccanismo di consultazione. E neppure la successiva iniziativa per l’istituzione del Consiglio NATO-Russia, fortemente sostenuta dall’Italia, al Vertice di Pratica di Mare del 2002 a garanzia di un livello di cooperazione più efficace, avrebbe dato i frutti sperati.
Fu in questo periodo, nella seconda metà degli anni Novanta, che si avviò un processo di rielaborazione del Trattato sulle Forze Convenzionali in Europa, ormai obsoleto perché basato sul concetto di parità tra NATO e Patto di Varsavia, concetto non più attuale in seguito allo scioglimento del secondo e l’allargamento della prima. Dopo un paio d’anni di intensi negoziati a Vienna, il nuovo trattato, che prevedeva limitazioni di armamenti su base nazionale anziché collettiva, venne solennemente firmato dai capi di Stato e di governo degli Stati parte in occasione di un Vertice OSCE a Istanbul nel 1999.
Il nuovo trattato, che Mosca riteneva importante strumento di garanzia per la propria sicurezza, venne immediatamente ratificato da Russia, Bielorussia e Kazakistan. I Paesi NATO, invece, condizionarono l’avvio del processo di ratifica al completo ritiro delle forze russe da Transnistria e Abkhazia (le altre basi russe in Georgia vennero chiuse nei mesi successivi), di fatto subordinando l’attuazione dell’accordo alla risoluzione di controversi conflitti «congelati» da un decennio. Il protrarsi dello stallo della ratifica negli anni successivi portò prima alla sospensione e poi al completo ritiro dei russi dal Trattato, svincolandoli da ogni obbligo di limitazione e trasparenza (scambio di informazioni e ispezioni sistematiche) in relazione ai propri armamenti.
Con il nuovo secolo arrivò il cambio della guardia a Mosca. L’ormai logoro Eltsin, amareggiato dal fallimento della sua linea di apertura all’occidente, aveva ceduto il passo a Vladimir Putin, la cui ascesa al potere presto sfociò in un chiaro cambiamento di rotta sia internamente che in materia di politica estera. Gli oligarchi, che avevano in gran parte spinto Eltsin a effettuare aperture verso l’Occidente, non trovavano più ascolto al Cremlino, e le vicissitudini di molti di loro divennero oggetto di attenzione della stampa internazionale.
Putin si dedicò immediatamente a rafforzare il controllo di Mosca sul territorio russo, come divenne evidente con la guerra in Cecenia, e a rivitalizzare i processi di cooperazione nello spazio ex-sovietico. Il conflitto in Cecenia portò anche alla chiusura, su richiesta russa, della missione OSCE nella regione e, successivamente, dell’importante missione di monitoraggio della frontiera russa in Georgia, che aveva l’obiettivo di osservare ( e scoraggiare) sconfinamenti dei combattenti ceceni verso la valle del Pankisi.
Più in generale, il sostegno occidentale a riforme e a cambiamenti di regime nell’area ex-sovietica nella prima metà del nuovo decennio a spese di leaders considerati fedeli a Mosca (come in Georgia, Ucraina e Kyrgyzistan), sostituiti da governanti pro-occidentali, venne interpretato come chiara interferenza e portò a misure restrittive e aperte limitazioni dei diritti umani nella stessa Russia. Rintracciamo in queste dinamiche i prodromi della crisi georgiana del 2008 e, in maniera ancora più drammatica, dell’avvio della crisi Russo-Ucraina di fine 2013.
L’espansione della Nato verso Est veniva ormai apertamente definita minacciosa e lesiva degli interessi di sicurezza della Russia. Negli anni Novanta, l’attuazione del Trattato CFE (che aveva portato all’eliminazione controllata di oltre 50.000 carri armati, veicoli blindati, pezzi di artiglieria, aerei da combattimento e elicotteri d’attacco in Europa) e quella del Documento di Vienna sulle misure di fiducia e sicurezza avevano generato costanti scambi di informazioni militari e centinaia di missioni incrociate di osservazione, verifica e ispettive.
Queste intense attività di contatti e cooperazione tra militari di per sé contribuirono a creare un clima di trasparenza che contribuì concretamente a un clima di distensione nei rapporti tra i Paesi. Ma le richieste russe di adattare questi documenti per riflettere le asimmetrie generate dai progressivi allargamenti della NATO vennero sistematicamente respinte da parte occidentale, che per contro era focalizzata esclusivamente sull’incompleta attuazione degli impegni assunti dalla Russia. Il protrarsi negli anni di questi sterili scambi finì con indebolire l’efficacia di queste misure di trasparenza e cooperative proprio nel momento in cui la crescente divaricazione geopolitica e il moltiplicarsi dei rischi di sicurezza le rendeva più che mai necessarie.
Sempre di più, nell’OSCE si assisteva a un dialogo tra sordi. A partire dall’inizio deli anni Novanta, i ministri dei Paesi OSCE avevano adottato ogni anno una dichiarazione politica congiunta, che delineava una visione comune della sicurezza europea. L’ultima di queste dichiarazioni venne adottata a gran fatica nel 2002, e nessuna successiva presidenza, nonostante gli sforzi dei rispettivi ministri, riuscì a ricreare l’allineamento necessario per produrre una visione comune. Il discorso di Putin alla Conferenza di Monaco nel 2007 rimandava agli avvertimenti di Kozyrev, e avrebbe dovuto far riflettere maggiormente i leaders europei. Segnali che si preferì ignorare, essendo più facile condannare una Russia sempre più isolata per le sue stesse scelte, ma anche condizionata dai progressivi allargamenti della NATO e dell’Unione Europea che finivano con l’alimentarne ulteriormente il desiderio di rivalsa e di recupero delle passate glorie.
Il resto è ormai cronaca quotidiana.
